黨的十九屆五中全會(huì)《建議》提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈?！蔽覀円羁陶J(rèn)識(shí)這一重要部署安排的重大意義。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的形勢(shì)下，現(xiàn)行行政區(qū)劃還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，有必要作出一定調(diào)整。一些中心城市為了優(yōu)化空間布局，通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)適度擴(kuò)展城區(qū)規(guī)模，是落實(shí)這一重要部署安排的有力舉措。需要認(rèn)識(shí)到的是，撤縣設(shè)區(qū)是為了更好發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，一些人對(duì)于縣制消失的擔(dān)心是不必要的。我們應(yīng)當(dāng)從行政區(qū)劃調(diào)整歷程、國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的角度，客觀看待部分城市“無(wú)縣”的原因和撤縣設(shè)區(qū)的背景，避免對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的誤解。

　　撤縣設(shè)區(qū)或設(shè)市是順應(yīng)城鎮(zhèn)化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一種調(diào)整。區(qū)（市）與縣的最大區(qū)別在于，前者采取的是城市管理方式，后者采取的主要是農(nóng)村管理方式。一些縣特別是大城市、特大城市周邊的縣，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了很高水平，繼續(xù)沿襲農(nóng)村管理方式已不符合實(shí)際需要，不利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)是其提升治理現(xiàn)代化水平、提升地區(qū)管理能力與效率的必然要求。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。最近10多年，撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整的主要目的是提高城鎮(zhèn)管理單元數(shù)量與城鎮(zhèn)化水平的匹配程度。從2009年至2019年，我國(guó)的市轄區(qū)增加了110個(gè)，縣減少了141個(gè)；常住人口城鎮(zhèn)化率提高了25.36個(gè)百分點(diǎn)，縣的數(shù)量?jī)H減少了9.63%。數(shù)據(jù)表明，從適應(yīng)城鎮(zhèn)化的角度看，市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)并不多，縣的數(shù)量減少也是適度的，市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)幅度與縣的數(shù)量減少幅度符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，并未導(dǎo)致市轄區(qū)與縣的數(shù)量失衡。

　　應(yīng)當(dāng)看到，撤縣設(shè)區(qū)后形成的“無(wú)縣”城市幾乎都是國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心或重要節(jié)點(diǎn)城市，并未泛化到中小城市。黨的十九大報(bào)告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！碑?dāng)前，城市群日益成為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體。將城市群中的核心城市所轄縣改為區(qū)，是落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體安排。

　　根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍處于擴(kuò)張期，未來(lái)還會(huì)有一些中心或節(jié)點(diǎn)城市進(jìn)入“無(wú)縣”行列。特別是在“十四五”時(shí)期，為了提升中心城市、都市圈與城市群的帶動(dòng)作用，需要穩(wěn)妥審慎、有選擇地推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。就省級(jí)行政區(qū)層次而言，管轄范圍偏小、人口集聚不足或經(jīng)濟(jì)總量不大的省會(huì)城市，需要積極推進(jìn)一些城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為區(qū)；而那些省會(huì)城市的人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集聚的省份，需要著重培育非省會(huì)次級(jí)中心，以完善區(qū)域城市等級(jí)體系，其撤縣設(shè)區(qū)的重點(diǎn)應(yīng)該放在次級(jí)中心，不宜通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大省會(huì)城市規(guī)模。鼓勵(lì)在重點(diǎn)都市圈和城市群通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同類型地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的目的與重點(diǎn)各不相同，不能盲目攀比與跟風(fēng)。各地區(qū)在制定撤縣設(shè)區(qū)規(guī)劃時(shí)，需要深入論證區(qū)劃調(diào)整的必要性、可行性，方案的優(yōu)缺點(diǎn)以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府與行政區(qū)劃主管部門在審批行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃時(shí)，需要進(jìn)一步明確并規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)的政策條件、專家論證制度和批準(zhǔn)程序，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

　　總之，一些“無(wú)縣”城市的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，撤縣設(shè)區(qū)是適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的行政區(qū)劃調(diào)整舉措。具有悠久歷史的縣制不會(huì)也不可能消失，將撤縣設(shè)區(qū)理解為“無(wú)縣化”或“無(wú)縣時(shí)代”是錯(cuò)誤的。

　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）