健全國家應(yīng)急管理體系的首要任務(wù)是應(yīng)對各類突發(fā)公共事件。這種應(yīng)對，包括常態(tài)突發(fā)事件管理（即“日常應(yīng)急”）和非常態(tài)突發(fā)事件管理（即“危機(jī)應(yīng)對”）。就前者而言，管理者對事件發(fā)生的機(jī)理及可能帶來的影響有所預(yù)判，并根據(jù)過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)逐步建立起一整套應(yīng)對體制、機(jī)制和措施，盡可能降低事件影響。人們比較熟悉的地震、洪水、臺風(fēng)等地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害以及安全生產(chǎn)事故等就屬于此類事件。而所謂危機(jī)應(yīng)對，一方面指的是這些事件對整個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且需要在時間壓力下作出關(guān)鍵性決策；另一方面，是指人類對此類事件的發(fā)生機(jī)理和可能造成的沖擊知之不多甚至一無所知，要在高度不確定性的情境下和有限時間內(nèi)采取有效行動。如何確保社會有效抵御危機(jī)沖擊，并將危機(jī)造成的損害降至最低。

　　此次疫情是我國國家治理能力和治理體系的一次大考。一方面，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成，承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，肩負(fù)著保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命；另一方面，正如聯(lián)合國共識文件所指出的那樣，不減輕災(zāi)害風(fēng)險，就無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國疫情防控階段性成效進(jìn)一步鞏固，復(fù)工復(fù)產(chǎn)取得重要進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序加快恢復(fù)。同時，國際疫情持續(xù)蔓延，世界經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險加劇，不穩(wěn)定不確定因素顯著增多。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國際疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢，我們要堅持底線思維，做好較長時間應(yīng)對外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備”。要對疫情帶來的現(xiàn)實問題和潛在影響，始終做到心中有數(shù)，推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作取得更多積極成效。

　　近抓應(yīng)對瓶頸：健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系。疫情暴發(fā)初期，重點衛(wèi)生防疫物資，包括醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等嚴(yán)重不足，國家緊急安排中央醫(yī)藥儲備迅速向武漢調(diào)送口罩、防護(hù)服等重點物資。今年2月14日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時指出，要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境，我們還要做好防御多重復(fù)合型風(fēng)險的準(zhǔn)備。為此，要盡快健全應(yīng)急物資保障體系，在此過程中，應(yīng)注意兩個問題：其一，需求為先。在充滿不確定性的環(huán)境下，要結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、模擬仿真、云計算等技術(shù)創(chuàng)新和社區(qū)風(fēng)險治理等社會創(chuàng)新，解決真實數(shù)據(jù)采集難、質(zhì)量參差不齊、結(jié)構(gòu)差異大的難題。其二，協(xié)同為要。政府部門提供基本公共服務(wù)、市場部門提供商業(yè)服務(wù)、第三部門提供慈善服務(wù)等，需要相應(yīng)的制度設(shè)計和多部門協(xié)同的平臺，有效平衡好物資應(yīng)急儲備品種、規(guī)模、布局、調(diào)用等關(guān)系，保證“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”。

　　常抓治理升級：向應(yīng)急治理思維轉(zhuǎn)型。面對新時代災(zāi)害事故風(fēng)險的互聯(lián)性、復(fù)雜性和不確定性，我們還未能從過去預(yù)案制、中心化戰(zhàn)略定位的應(yīng)急管理思維向情境化、多元參與的應(yīng)急治理思維有效轉(zhuǎn)變，而這恰是我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的首要問題。為此，在應(yīng)對不確定性的突發(fā)事件時，必須向網(wǎng)絡(luò)型體系轉(zhuǎn)型；在規(guī)劃應(yīng)急管理體系建設(shè)時，必須向依靠科學(xué)管理、新工具推動轉(zhuǎn)型；在突發(fā)事件應(yīng)對中，必須向以信息為中心、強(qiáng)化第一響應(yīng)人權(quán)責(zé)的協(xié)作方式轉(zhuǎn)變；在應(yīng)急管理能力建設(shè)中，必須向外化賦權(quán)使能型轉(zhuǎn)變。

　　在實踐中，需要努力解決以下三個核心問題。第一，如何建立中央與地方有機(jī)互動的權(quán)責(zé)體系。有效應(yīng)對突發(fā)事件有賴于中央的統(tǒng)籌指導(dǎo)和地方的靈活應(yīng)對。2013年蘆山地震后，習(xí)近平總書記就作出重要批示，強(qiáng)調(diào)探索出一條“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”的恢復(fù)重建新路子。第二，如何建立打破條塊分割的協(xié)同體系。新組建的應(yīng)急管理部承擔(dān)了之前5個國家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，整合了原有11個部門的13項職責(zé)，但在實際運(yùn)行中依舊會面臨“防”“救”等部門之間的職能邊界沖突。對此，應(yīng)充分發(fā)揮應(yīng)急管理綜合性部門和專業(yè)性部門之間的聯(lián)動性，聯(lián)動方式也要突破之前的協(xié)調(diào)性職能實施方式，著力強(qiáng)化戰(zhàn)略和信息層面的調(diào)動性。第三，如何建立社會力量多元參與的協(xié)作體系。應(yīng)急管理部建立之后，已在自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故方面加大了社會力量參與的制度化建設(shè)，但目前尚未建立起災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后針對人員、物資、資金等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系。只有激活社會力量多元參與，夯實社區(qū)村鎮(zhèn)的風(fēng)險應(yīng)對能力，才能在充滿風(fēng)險和挑戰(zhàn)的道路上不懼風(fēng)雨、勇往直前。

　　（作者：張強(qiáng)，系北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心主任）

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