國家文化公園公眾參與模式的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒
公眾是國家文化公園建設(shè)的參與者和受益者,構(gòu)建完善的公眾參與機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)國家文化公園“共建共享共贏”的發(fā)展目標(biāo)。國外國家公園經(jīng)過上百年建設(shè),其公眾參與模式日益完善,形成了以美國為代表的志愿者服務(wù)模式,以澳大利亞為代表的社區(qū)共管模式,以英國為代表的合作伙伴模式,以日本為代表的旅游影響修復(fù)模式。各國相對成熟的公眾參與模式可以為我國國家文化公園建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
一、美國:志愿者服務(wù)模式
志愿者服務(wù)是美國國家公園管理的重要特征,也是公眾參與的最有效方式之一。從1872年黃石國家公園建立,到1916年美國國家公園管理局建立,志愿者在美國國家公園建設(shè)中一直發(fā)揮著積極作用。1970年,美國國會頒布了《1969公園志愿者法》(Volunteers in the Parks Act of 1969),授權(quán)內(nèi)政部開展“公園志愿者計劃”。至此,美國國家公園志愿者與國家公園由非正式合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎降暮献麝P(guān)系。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,美國國家公園已形成了非常成熟、完善的志愿者服務(wù)體系,有近14萬名志愿者參與國家公園的管理與服務(wù),志愿時長每年超500萬小時。
?。ㄒ唬┩晟频姆煞ㄒ?guī)是國家公園志愿者服務(wù)模式建立的重要保障
《1969公園志愿者法》明確了志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)、活動內(nèi)容、志愿者身份和權(quán)利保障、資金來源等,從法律角度保障了志愿者服務(wù)有法可循。1991年,美國國會通過了《部門撥款條例草案》(The Departmental Appropriations Bill),允許永久性使用志愿者資金以用于支付內(nèi)政部各部門的志愿者服務(wù)。2005年,國家公園管理局發(fā)布了第7號局長令(Director's Order 7)和7號志愿者服務(wù)參考手冊(Reference Manual 7),并多次修訂,為國家文化公園執(zhí)行“公園志愿者計劃”提供了方向指引,并系統(tǒng)規(guī)定了志愿活動的管理、資金、志愿者資格、招聘、培訓(xùn)、表彰、獎勵、終止等內(nèi)容,為國家公園志愿者的組織和管理提供了完善的保障。
?。ǘ┒嘣獏⑴c主體是國家公園志愿者服務(wù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)
志愿者服務(wù)體系是美國國家公園充分利用民間力量,調(diào)動多方積極性,最大程度吸引公眾參與的有效方式。國家公園志愿者根據(jù)參與身份的不同分為9類:兒童、青年和家庭志愿者;學(xué)習(xí)類志愿者;實(shí)習(xí)類志愿者;合作協(xié)會員工;合作伙伴組織;國家公園雇員;國家公園雇員家庭成員;外國公民;國際公園志愿者。同時,志愿服務(wù)分為全職、臨時、虛擬、特殊才能志愿服務(wù)等多種類型。美國還設(shè)置了多層級的志愿崗位,既為大眾提供廣泛的志愿服務(wù)崗位,也為有特長的專家提供專門的志愿崗位,如為醫(yī)學(xué)類專家提供醫(yī)療救護(hù)崗位等。
(三)多部門合作是國家公園志愿活動拓展并豐富的重要路徑
國家公園管理局與相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)合作,拓展國家公園志愿活動的類別和內(nèi)容,豐富志愿活動形式,增進(jìn)志愿者的參與深度。國家公園管理局與美國童子軍及青年保護(hù)團(tuán)等機(jī)構(gòu)合作,推出青年志愿者項目,通過參與護(hù)林工作、開展徒步旅行、擔(dān)任解說導(dǎo)游等項目,加深青少年對自然、文化和歷史資源的認(rèn)知。國家公園管理局與環(huán)保組織、高校、非營利組織等合作,推動“合作志愿者計劃”。如國家公園志愿者計劃和社區(qū)志愿者大使計劃合作推出的“社區(qū)志愿者大使計劃”,是一項為期50周的帶薪實(shí)習(xí),具有不同專業(yè)背景的年輕人被安置在全國各地的國家公園提供服務(wù),通過個人的積極參與將志愿服務(wù)與社會服務(wù)緊密聯(lián)系。
二、澳大利亞:社區(qū)共管模式
澳大利亞國家公園在管理中更強(qiáng)調(diào)原住民參與國家公園管理的權(quán)利,提出了“社區(qū)共管”的原住民參與管理模式。
?。ㄒ唬┢胶庠∶駲?quán)利和義務(wù)關(guān)系的“社區(qū)共管”模式
“社區(qū)共管”是指國家公園中的原住民與國家公園管理局依照相關(guān)法律法規(guī),對國家公園內(nèi)的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商管理。最具代表性的是烏魯魯·卡塔丘塔國家公園模式,國家公園的所有權(quán)歸原住民所有,但原住民須將土地租給政府以便將其作為國家公園進(jìn)行管理。公園管理局建立以原住民為主的管理委員會,聘用原住民并提供就業(yè)機(jī)會,另建立原住民學(xué)員培訓(xùn)制度,原住民完成培訓(xùn)并獲得培訓(xùn)證書后持證上崗,以此推動原住民參與國家公園事務(wù)的決策和管理。公園內(nèi)的特許經(jīng)營向原住民傾斜,原住民擁有優(yōu)先成為受許人并開展經(jīng)營的權(quán)利。
?。ǘ巴林Wo(hù)區(qū)”管理模式
隨著社區(qū)共管理念的演進(jìn),出現(xiàn)了一種更為民主也更加尊重原住民意愿的新管理模式——“土著保護(hù)區(qū)”。在土著保護(hù)區(qū)內(nèi),原住民不僅擁有土地產(chǎn)權(quán),而且可以決定政府參與管理的程度以及旅游發(fā)展的程度。與傳統(tǒng)社區(qū)共管模式相比,原住民的土地依然自有,原住民和管理局共同決定國家公園內(nèi)遺產(chǎn)資源的保護(hù)和利用。土著保護(hù)區(qū)的提出,強(qiáng)化了原住民與國家公園地方文化的傳承聯(lián)結(jié),使國家公園的管理更加尊重人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系。
三、英國:合作伙伴模式
注重公眾參與是英國國家公園建設(shè)的重要理念,“合作伙伴(Partnership)”是公眾參與國家公園事務(wù)的一種重要方式,它強(qiáng)調(diào)以合作為前提的利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。
(一)統(tǒng)一連續(xù)的法律法規(guī)保障
公眾參與英國國家公園的相關(guān)事務(wù)受到多項法律法規(guī)的保護(hù)。英國實(shí)行土地私有制,為保障民眾的鄉(xiāng)村游憩需求,1949年英國議會通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》(National Parks and Access to the Countryside Act),首次從立法上將民眾進(jìn)入國家公園等鄉(xiāng)村環(huán)境休閑娛樂的權(quán)利納入法律。1968年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》(The Town and Country Planning Act)和1972年的《地方政府法》(Local Government Act)都將公眾參與國家公園規(guī)劃納入法律要求。1995年的《環(huán)境法案》(Environment Act)規(guī)定,國家公園管理局在制定管理計劃書時應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與。2011年,《地方主義法案》(Localism Act)引入“鄰里計劃”,提出重視合作伙伴,尤其是社區(qū)居民的參與,將土地利用規(guī)劃由過去單一的政府決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧蜕鐓^(qū)居民共同決定,其中涉及國家公園土地利用的,需要得到多數(shù)公民投票同意,土地利用規(guī)劃才能被通過。此后,英國15個國家公園均成立了合作伙伴組織,有6個國家公園用“合作伙伴規(guī)劃”替代原來的“管理規(guī)劃”。作為從城市治理領(lǐng)域衍生而來的公眾參與方式,“合作伙伴”模式將國家公園范圍內(nèi)的各方發(fā)展訴求進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理和相互制衡,提高了資源配置效率,并踐行了全民共享共治的共同體理念。
(二)落實(shí)到位的社區(qū)增權(quán)實(shí)踐
“合作伙伴”這一公眾參與形式落實(shí)于英國國家公園建設(shè)的方方面面。在土地管理方面,國家公園管理局與土地所有者簽訂公眾進(jìn)入?yún)f(xié)議,向游客提供封閉或限制地區(qū)的信息以及游憩活動所必需的空間場地和相關(guān)設(shè)施。在社區(qū)參與方面,國家公園管理局一方面直接向居民提供園區(qū)內(nèi)的工作機(jī)會,如雇傭、向游客銷售食品及手工藝品等,并為在國家公園內(nèi)工作的人提供經(jīng)濟(jì)適用房;另一方面鼓勵地方成立社區(qū)旅游組織,通過發(fā)展商業(yè)以增加就業(yè)機(jī)會。在自然保護(hù)方面,自然的聲音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鳥類保護(hù)協(xié)會等相關(guān)機(jī)構(gòu)為國家公園資源的保護(hù)提供支持。在商業(yè)發(fā)展方面,增強(qiáng)國民旅游體驗(yàn)的項目得到廣泛資助,如2019年,發(fā)現(xiàn)英國基金會資助了“在英國的國家公園里創(chuàng)造美好的回憶”項目,其中涉及9個英國國家公園提供的72個可預(yù)訂的成套旅游體驗(yàn)項目。
四、日本:旅游影響修復(fù)模式
日本的國家公園主要為公眾提供游憩教育功能,隨著旅游利用與環(huán)境保護(hù)矛盾的日益凸顯,民眾對修復(fù)旅游負(fù)面影響的呼聲漸高,國家公園管理局試圖通過引入公眾參與的方式,緩解因旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展而引起的資源過度利用等問題。
(一)法律保障下的旅游影響修復(fù)
“國民信托運(yùn)動”是一項向日本國家公園進(jìn)行社會捐贈的土地信托活動。為了避免資源豐富且具有珍貴自然與人文價值的土地被旅游開發(fā)商購得而進(jìn)行商業(yè)化利用,國民信托法人組織采取面向全日本民眾籌集捐款的方式收募資金,利用眾籌所得的捐款買下土地產(chǎn)權(quán),對國立公園的資源進(jìn)行保護(hù)?!爸?00平米”行動是日本最著名的國民信托運(yùn)動,這項運(yùn)動旨在購買國家公園內(nèi)閑置的可耕種土地以防止土地過度開發(fā)或荒漠化。通過全國近5萬人的捐款,該運(yùn)動共收購了超過9000公頃的廢棄農(nóng)田。民眾通過捐款,可享受其個人土地產(chǎn)權(quán)的稅收優(yōu)惠。2002年,日本頒布《自然公園法》修正案,明確提出將公園管理權(quán)交給當(dāng)?shù)氐姆钦M織,并且與土地所有者簽訂協(xié)議,鼓勵社區(qū)居民參與自然景觀的保護(hù)。同年,《自然再生推進(jìn)法》出臺,提出了當(dāng)?shù)孛癖?、專家學(xué)者和非政府組織等各種不同利益相關(guān)者參與地區(qū)自然修復(fù)工程的要求。法律的出臺為日本保護(hù)國家公園的生態(tài)環(huán)境和資源,修復(fù)旅游影響提供了保障。
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日本為了鼓勵公眾參與國家公園的旅游影響修復(fù)工作,在國家公園設(shè)置了“園林官”以及“自然保護(hù)官助理”“自然公園顧問”“國家公園志愿者”等多種崗位,為公眾參與國家公園的旅游影響修復(fù)提供機(jī)會。園林官是隸屬于環(huán)境省的國家公務(wù)人員,其工作涉及審查、許可和授權(quán)在國家公園舉行的活動,開展和促進(jìn)自然恢復(fù)項目等。自然保護(hù)官助理主要從事在國家公園的自然觀察和野外解說等工作。自然公園顧問則通過參與保護(hù)動植物、垃圾清理等活動,確保自然保護(hù)和資源的適當(dāng)利用。志愿者參與美化環(huán)境的清理活動、參與自然資源調(diào)查等。這種正式與非正式交織的人才隊伍不僅緩解了國立公園的用人緊張,也在國民間普及自然保護(hù)的理念與意識,推進(jìn)旅游影響修復(fù)理念的傳播。
?。ㄗⅲ罕疚南祰疑缈苹鹚囆g(shù)學(xué)一般項目“國家文化公園遺產(chǎn)保護(hù)與旅游利用的協(xié)調(diào)機(jī)制研究”[21BH157]的階段性研究成果。)
?。ㄗ髡?吳麗云 徐嘉陽 單位:北京第二外國語學(xué)院)
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