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更優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù) 更安心的老年生活

發(fā)布時(shí)間:2022-07-26 09:41:00來源: 光明網(wǎng)-《光明日報(bào)》

  光明日報(bào)記者 陳慧娟

  不久前,個(gè)人養(yǎng)老金制度的出爐成為重磅新聞。實(shí)際上,如今任何與養(yǎng)老相關(guān)的問題都會引起全社會的集中關(guān)注。宏觀上來說,養(yǎng)老方式的變革等事關(guān)社會發(fā)展方向;而具體到個(gè)體,我們將如何度過這一大多數(shù)人最后的生命段落,是必須認(rèn)真思考的問題。

  從大規(guī)模修建養(yǎng)老院,到近年來逐漸被人們熟悉的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老成為主流,讓老年人在自己熟悉的環(huán)境中,有質(zhì)量有尊嚴(yán)地度過最后的人生,這既是養(yǎng)老的觀念從傳統(tǒng)逐漸走向現(xiàn)代的過程,也是依托于社會多方力量合作的養(yǎng)老體系的建設(shè)過程。

  我們關(guān)注,社會養(yǎng)老體系的建設(shè)是如何一步步落地的,目前尚需哪些提升,未來又能夠?yàn)榻^大多數(shù)人提供怎樣的服務(wù)。

  定位

  以上海為例,國際上通常將65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。而上海1979年就達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)。2020年,《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》顯示,上海市65歲及以上戶籍老年人口達(dá)382.44萬人,占總?cè)丝诘?5.9%。

  上海浦東新區(qū)的李傳福從1999年開始從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè),2012年創(chuàng)辦了上海瑞福養(yǎng)老服務(wù)中心,如今中心為上海16個(gè)街道提供養(yǎng)老服務(wù),可以說深度參與、見證了上海社區(qū)養(yǎng)老體系的建設(shè)。

  1999年李傳福進(jìn)入這個(gè)行業(yè)時(shí),負(fù)責(zé)的工作是籌建上海浦東新區(qū)第一家養(yǎng)老福利院?!爱?dāng)時(shí)的養(yǎng)老院主要是托底性質(zhì),針對生活比較困難和不能自理的老人,由民政局管理?!?/p>

  中國人民大學(xué)社會工作與社會政策系主任謝立黎告訴記者,2000年成為我國養(yǎng)老服務(wù)及政策發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)——當(dāng)年8月中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》,首次從中央層面提出了發(fā)展社會養(yǎng)老。此后我國對于養(yǎng)老服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)經(jīng)過了一些變化調(diào)整。

  我們現(xiàn)在所熟悉的居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種老年人社會福利服務(wù)基礎(chǔ)形式,于2006年在中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中被提出,當(dāng)時(shí)對于三者的定位是居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充。

  而在2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》中,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的定位成為“支撐”。此后的五年中,關(guān)于支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的文件頻頻出臺。

  李傳福感到,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,也就是通常所說的養(yǎng)老院,是以設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn),需要政府投入的資金大,“但建設(shè)速度趕不上老人的新增速度”,能夠輻射到的始終是小部分人群。養(yǎng)老福利院與高端養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的是老年群體的兩頭,而他想做的是為中間的大部分普通老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

  帶著這樣的初心,2012年李傳福創(chuàng)辦了瑞福養(yǎng)老服務(wù)中心(以下簡稱“瑞福中心”),當(dāng)年以政府購買服務(wù)的方式,接手了三家街道養(yǎng)老院的運(yùn)營。

  探索

  李傳福進(jìn)入社區(qū)之后發(fā)現(xiàn),有些老年人只是有一點(diǎn)身體不便,家屬便會選擇養(yǎng)老院。養(yǎng)老院出于用地及規(guī)??紤],往往遠(yuǎn)離老人生活的地方,從老年人的現(xiàn)實(shí)需求和意愿而言,絕大多數(shù)老年人傾向居家或在社區(qū)養(yǎng)老。因此很多老人只能“窩”在家里,生活質(zhì)量不高。

  “為加快構(gòu)建老年友好型社會,我們已經(jīng)不可能將未來占比約三分之一的老齡群體置于社會之外,單獨(dú)考慮其生活與生存問題。社區(qū)養(yǎng)老作為居家養(yǎng)老的重要支撐,是未來絕大多數(shù)人的基本養(yǎng)老保障手段之一?!北P古智庫老齡社會研究中心副主任李佳分析。

  2013年,上海市閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)政府探索將養(yǎng)老“嵌入”社區(qū),利用社區(qū)中閑置的空間,建設(shè)了一個(gè)規(guī)劃面積623平方米、僅有30張床位的“迷你”養(yǎng)老院。為周邊失能失智的老人提供全天候的護(hù)理照料服務(wù)。

  有的老人需要的服務(wù)更少一些。同樣在2013年,瑞福中心在浦東新區(qū)南碼頭路街道辦事處的委托下運(yùn)營了第一家日間照護(hù)中心。

  日間照護(hù)中心所需場地不大,但屬于新鮮事物,究竟應(yīng)該怎么做,各地的探索不盡相同。不少日間照料中心主要為老人提供的是娛樂和助餐服務(wù),比如設(shè)有讀書看報(bào)室、電影室、棋牌室等。

  最終李傳福確定了更為“剛需”的服務(wù)對象——“半自理”老人,“擔(dān)架抬過來的,或者健朗走過來的,都不是我的服務(wù)對象,別人攙扶著或者拄著拐杖來的才是”。

  服務(wù)內(nèi)容以生活照護(hù)為主,老人可以在這里就餐,可以為老人提供口腔護(hù)理、剪指甲、理發(fā)等個(gè)人衛(wèi)生服務(wù),中心配置了鍛煉器械,為有中風(fēng)后遺癥等狀況的老人提供康復(fù)訓(xùn)練。瑞福中心將醫(yī)療服務(wù)引進(jìn)來,社區(qū)衛(wèi)生中心每兩周來進(jìn)行一次醫(yī)療講座,并可以為有慢性病的老人開處方,工作人員代為領(lǐng)取配藥,對老人來說解決了很大的問題。

  白天在日間照護(hù)中心的老人,晚上還可以回家享受家庭生活。盡管是重要的養(yǎng)老形式,但是在一段時(shí)間內(nèi),對日間照護(hù)整體而言發(fā)展并不順利。

  一位同樣較早開始從事養(yǎng)老服務(wù)的社會工作者告訴記者,2011年她開啟了一家日間照護(hù)中心后,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)與她的設(shè)想不同,“來的人特別少,兩年都沒幾個(gè)人,最終沒做下去”。

  她分析,當(dāng)時(shí)的日間照護(hù)服務(wù)需要老人自己付費(fèi),對于這樣一個(gè)長期的過程,老人的付費(fèi)意愿和付費(fèi)能力都比較低。

  這并非她獨(dú)自面臨的問題。北京大學(xué)人口所教授喬曉春2019年4月發(fā)布的一項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示,北京市實(shí)現(xiàn)盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只占4%,基本持平的占32.8%,稍有虧損的占32.6%,嚴(yán)重虧損的占30.7%。業(yè)內(nèi)人士指出,即使是非營利機(jī)構(gòu),因長期難以收支平衡,遲遲無法在體系化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、人力資源儲備與服務(wù)能力提升等方面進(jìn)行提升。

  原全國老齡辦黨組成員、中國老齡協(xié)會副會長朱耀垠認(rèn)為,與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比,當(dāng)時(shí)居家和社區(qū)養(yǎng)老的公共財(cái)政投入相對不足,發(fā)展也比較滯后,存在投入結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)明顯不匹配的情況。

  這個(gè)問題在2015年之后一定程度上得到了緩解。

  “2015年10月,十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》將此前的‘機(jī)構(gòu)為支撐’調(diào)整為‘機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充’。從‘補(bǔ)充’到‘支撐’再到‘補(bǔ)充’,兩個(gè)字的調(diào)整代表著對養(yǎng)老服務(wù)體系的認(rèn)識越來越完善,層次劃分越來越清晰?!敝x立黎說。

  疊加

  日間照護(hù)中心穩(wěn)定下來后,工作人員感到每個(gè)老人都會有一些個(gè)性化的需求?!斑x擇了日間照護(hù)服務(wù)的老人不一定每天都想來,我們開始嘗試提供上門服務(wù)?!崩顐鞲=榻B。

  類似服務(wù)的正式試點(diǎn)開始于2017年。

  2016年,對于養(yǎng)老服務(wù)意義重大的長期護(hù)理保險(xiǎn)(以下簡稱“長護(hù)險(xiǎn)”)試點(diǎn)工作,在上海、廣州等15個(gè)城市相繼開展。2017年1月,上海在徐匯、普陀、金山三區(qū)先行試點(diǎn)。

  長護(hù)險(xiǎn)簡單來說,就是以社會互助共濟(jì)方式籌集資金,對于評估確定達(dá)到相應(yīng)護(hù)理需求等級的長期失能人員,提供生活照料和醫(yī)療護(hù)理的服務(wù)和資金保障。解決的是需要照護(hù)的老人費(fèi)用支付的問題。以上海的居家養(yǎng)老服務(wù)為例,通過申請的老人將由長護(hù)險(xiǎn)支付90%服務(wù)費(fèi)用,個(gè)人自負(fù)10%。這一政策被認(rèn)為解決了養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障問題,激發(fā)了市場活力。

  效果是顯而易見的。瑞福中心普陀區(qū)的一家日間照護(hù)中心增加上門服務(wù)后,員工從6名增加到了46名,服務(wù)對象也從30位需要日間照護(hù)的老人,增加到350位需要上門服務(wù)的老人。

  服務(wù)綜合性的增強(qiáng)讓李傳福感到高興,在他的經(jīng)驗(yàn)中,復(fù)合功能更適應(yīng)老人多層次多樣化的需求。

  李傳福曾數(shù)次前往日本、荷蘭等養(yǎng)老服務(wù)更完善的國家研修。在日本的養(yǎng)老體系建設(shè)中,最具特色的正是小規(guī)模多功能社區(qū)照料機(jī)構(gòu)。

  日本社會學(xué)學(xué)者上野千鶴子在著作《一個(gè)人最后的旅程》中,以“小平照護(hù)城”為例,描述了多功能社區(qū)照料機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行。這是一個(gè)集居家療養(yǎng)援助診所、上門護(hù)士站、居家照護(hù)援助機(jī)構(gòu)、日間服務(wù)中心、老年人專用租賃制集體住宅于一體的綜合機(jī)構(gòu)。照護(hù)城的2樓有一個(gè)大食堂,食堂旁邊是21間單人房,相當(dāng)于是養(yǎng)老院,住著單身老人、殘疾人和癌癥晚期患者。如果其他老人需要上門看護(hù)的話,24小時(shí)隨時(shí)都可以請上門護(hù)士站的人過來。中間的廣場向周圍居民開放。

  共享

  瑞福中心在南碼頭路街道辦事處的委托下向著一體化服務(wù)邁進(jìn):運(yùn)營兩家養(yǎng)老院、一個(gè)供老人短期入住的照護(hù)之家、三個(gè)日間照護(hù)中心,還有上門服務(wù)的隊(duì)伍,以及輔具租賃、養(yǎng)老顧問等業(yè)務(wù),統(tǒng)一資金統(tǒng)一管理,工作人員可以循環(huán)流動。

  但是這種模式并沒有在其他街鎮(zhèn)推廣開來。

  應(yīng)該說,長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)打開了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的支付瓶頸。截至2022年3月,長護(hù)險(xiǎn)國家試點(diǎn)城市已有49個(gè),參保1.4億人,累計(jì)享受待遇達(dá)160萬人,但目前仍處在試點(diǎn)階段。

  從各國經(jīng)驗(yàn)來看,長護(hù)險(xiǎn)的制度形成都經(jīng)歷了比較漫長的探索。中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會戰(zhàn)略規(guī)劃研究室副主任關(guān)博認(rèn)為,這一制度設(shè)計(jì)復(fù)雜,長期可持續(xù)挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。我國前期各試點(diǎn)城市的制度方案普遍不一致,在籌資來源、籌資規(guī)模、支付范圍等方面的適宜政策選擇還需更多探索。

  長遠(yuǎn)來看,目前養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)供給仍遠(yuǎn)不能滿足日益龐大的老齡人口需求。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),截至2020年末,中國60歲及以上人口為2.64億人。而據(jù)民政部的數(shù)據(jù),截至2020年底,全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員61.5萬人,其中養(yǎng)老護(hù)理員約32.2萬人。不包括從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員,全社會至少需要200萬名護(hù)理員。

  與之相對的,長護(hù)險(xiǎn)提供了支付保障后,一大批市場化機(jī)構(gòu)涌入,出現(xiàn)“跑馬圈地”現(xiàn)象,但由于從業(yè)時(shí)間短,專業(yè)性不足,很多只能提供家政服務(wù)。

  李傳福感到,養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量很大程度上取決于街鎮(zhèn)辦事處。“上海的三級劃分是市級出臺規(guī)劃,區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施,街鎮(zhèn)是建設(shè)主體。”他介紹,現(xiàn)在做養(yǎng)老服務(wù)的既有社會組織,也有企業(yè),質(zhì)量參差不齊,因此街鎮(zhèn)能否發(fā)揮主體責(zé)任非常關(guān)鍵。

  對此北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華認(rèn)為,目前基層社區(qū)存在權(quán)責(zé)失衡,整合力與自組織性發(fā)揮不暢的問題?!吧鐓^(qū)居委會不僅資源上依賴街道,工作內(nèi)容也受限于街道的安排。在這種情況下,如果街道給予的資金不足或是對于養(yǎng)老服務(wù)的重視不夠,即便社區(qū)想要開展養(yǎng)老服務(wù)都難有充足資源的支持。更為現(xiàn)實(shí)的情況是,社區(qū)兩委都將工作重心投入到街道的‘重點(diǎn)工作’中,而無暇承擔(dān)多元養(yǎng)老服務(wù)主體間的聯(lián)結(jié)作用?!彼f,有部分社區(qū)通過購買服務(wù)的方式將養(yǎng)老服務(wù)工作外包給其他的專業(yè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。但這種購買服務(wù)更多只是為了減輕社區(qū)的工作負(fù)擔(dān),實(shí)際并沒有進(jìn)行有效的組織和監(jiān)督,導(dǎo)致許多養(yǎng)老服務(wù)流于形式、難獲實(shí)效。

(責(zé)編: 李雨潼)

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